Kwaliteitsborging Bouw: nieuwe instrumenten nodig voor renovatie en transformatie

04/12/2014

Het nieuwe wetsvoorstel voor Kwaliteitsborging in de bouw heeft heel wat losgemaakt in de branche. Tijdens het laatste NRP Debat licht kwartiermaker Hajé van Egmond van het Instituut voor Bouwkwaliteit de stand van zaken toe. Wat gaat dit betekenen voor renovatie en transformatie en hoe kan NRP bijdragen aan de vorming van instrumenten?

Door: Josine Crone, NRP

De Wet Kwaliteitsborging voor het Bouwen (lees hier een overzichtelijke samenvatting) gaat over het invoeren van een nieuw stelsel van kwaliteitsborging voor het bouwen, waarbij de toetsing of een bouwplan voldoet aan het Bouwbesluit van publiek naar privaat gaat. Toch wordt niet meer gesproken over Private Kwaliteitsborging, omdat sprake is van gemengd publiek-privaat stelsel waarbij de gemeente ruimtelijke ordening, welstand en omgevingsveiligheid blijft controleren. Daarnaast krijgt en bescherming van de positie van de bouwconsument een nadrukkelijke rol in het stelsel.

Verantwoordelijkheid nemen

Waar de bouwsector nog erg aan moet wennen is het principe dat de sector zelf expliciet verantwoordelijk is voor de bouwkwaliteit. Sommigen juichen dat toe, bijvoorbeeld woningcorporaties die toch al een lange termijn belang bij kwaliteit hebben. Paul Terwisscha van Woonbedrijf Eindhoven anticipeert op de nieuwe regels door een intensieve samenwerking met de gemeente Eindhoven. ‘Ik ben ontzettend positief over de ontwikkelingen om de stoppen met publieke kwaliteitsborging omdat het weinig toevoegt. Maar los daarvan vind ik dat de verantwoordelijkheid terug moet naar de producent. Ik snap dat banken en verzekeraars heel makkelijk kijken naar overheid maar zij moeten kijken naar producent. Die moeten hun verantwoordelijkheid voelen en nemen. En zien dat de consument snapt dat een Actionwoning een andere kwaliteit heeft dan een BMW-woning. Dat is een wijze van profileren die we niet kennen, maar het wel naar toe moet, ‘ aldus Terwisscha tijdens het NRP Debat.

Ook veel aannemers vinden het logisch dat zij minstens de kwaliteit moeten leveren die het Bouwbesluit eist. Maar de sancties worden minder enthousiast ontvangen. Vooral het opschortingsrecht, waarbij de betaling van de laatste 5% van de kosten 15 maanden kan worden vastgehouden in plaats van de huidige 3 maanden, krijgt weinig steun.

Hoe gaat het werken?

In hoofdlijnen werkt het in de toekomst naar verwachting als volgt, vertelt Van Egmond tijdens zijn uitgebreide presentatie. De opdrachtgever die een omgevingsvergunning aanvraagt, moet gebruik maken van een door de overheid erkend instrument voor kwaliteitsborging. Dat is een beoordelingsmethodiek /werkwijze waarmee wordt vastgesteld of er een gerechtvaardigd vertrouwen bestaat dat het bouwwerk voldoet aan de voorschriften uit het Bouwbesluit. Dit instrument beschrijft op welke wijze de kwaliteitsbewaking voor het bouwen moet worden ingericht en uitgevoerd om er voor te zorgen dat het bouwwerk conform de bouwtechnische voorschriften wordt gebouwd. Deze instrumenten voor kwaliteitsborging worden door de markt zelf gemaakt en beheerd door de toelatingsorganisatie Kwaliteitsborging Bouw. De wettelijke voorschriften, waaraan de instrumenten voor kwaliteitsborging moet voldoen, worden op dit moment nader uitgewerkt in een algemene maatregel van bestuur. 

Kwaliteitsborger

De opdrachtgever moet een kwaliteitsborger in de hand nemen, die gerechtigd is een erkend instrument toe te passen. Deze kwaliteitsborger controleert het bouwplan en ziet erop toe dat het bouwen (tenminste) voldoet aan de bouwvoorschriften. Voor de oplevering controleert hij het gebouw en geeft een verklaring af aan de opdrachtgever/vergunninghouder, dat de kwaliteitsborging is uitgevoerd conform de werkwijze van het toegelaten instrument, dat hij gerechtigd is dit instrument toe te passen en dat het bouwwerk naar zijn oordeel voldoet aan de bouwtechnische voorschriften. De vergunninghouder stuurt deze verklaring met de gereedmelding van het bouwwerk aan het bevoegd gezag. Aan deze verklaring ontleent de opdrachtgever rechten, het is een soort garantie op het voldoen aan het Bouwbesluit en gaat dus veel verder dan de huidige toetsing door het gemeentelijk bouwtoezicht, die geen enkele garantie inhoudt.

De kwaliteitsborger kan een derde zijn, maar voor bepaalde werkzaamheden, zoals een verbouwing van een woning, kan een daartoe bevoegde aannemer de kwaliteitsborging zelf regelen. Er komt een register van erkende instrumenten en kwaliteitsborgers. De instrumentbeheerder controleert op zijn beurt of de kwaliteitsbeheerder zijn werk goed doet. Hiermee lijkt de organisatie van de keurig op de APK voor auto’s.

Bescherming consument

Verder is minister Blok in het kader van de kwaliteitsborging voornemens de positie van de bouwconsument te verbeteren door middel van enkele aanpassingen in het Burgerlijk Wetboek. Dat betreft de aansprakelijkheid van de aannemer voor verborgen gebreken, de aanbieding van een verzekerde garantie door de aannemer en het opschortingsrecht van de opdrachtgever.

Bij oplevering moet het gebouw voldoen aan de voorschriften. Als na oplevering fouten worden geconstateerd, die niet in het proces-verbaal zijn opgenomen, blijft de aannemer verantwoordelijk voor het herstel tenzij hij kan aantonen dat de fouten niet door hem zijn veroorzaakt. Deze wijze van omgaan met verborgen gebreken houdt een omkering van de bewijslast in.

Verder moet de aannemer een verzekering aanbieden voor gevolgen van faillissement, zodat de afbouw en het herstel van gebreken kan plaatsvinden.

Opschortingsrecht

Het opschortingsrecht van de opdrachtgever is wellicht het meest heikele punt in de plannen van Binnenlandse Zaken. De huidige regeling dat je 5% van de betaling mag vasthouden gedurende 3 maanden na oplevering wordt volgens het voorstel 15 maanden. Dat houdt het risico in dat de aannemer pas tegen het einde van die 15 maanden in actie komt om de gebreken op te lossen. Voor de consument zou het beter zijn als de branche zelf komt met een goede garantieregeling op de kwaliteit van het gehele werk, dus inclusief de afwerking en andere zaken waar het Bouwbesluit niet over gaat. Dat biedt meer zekerheid dan de uitgestelde betaling van de laatste 5% voor gebreken, die uitsluitend betrekking hebben op het niet voldoen aan het Bouwbesluit.

Ter bescherming van de consument komt er waarschijnlijk ook een verplicht opleverdossier voor gebouwen. Het opleverdossier moet alle relevante informatie bevatten die voor het gebruik, onderhoud en eventuele aanpassing van het gebouw nuttig kan zijn voor de bouwconsument.

Het is nog niet zeker dat al deze punten in de definitieve wet terecht komen, omdat de internetconsultatie veel stof tot discussie heeft opgeleverd. Zie voor een overzicht van de reacties het artikel in Bouwregels in de praktijk. In februari 2015 zal het bijgestelde voorstel worden aangeboden aan de Tweede Kamer. 

Gevolgklassen

Voor de keuze van het juiste instrument voor de kwaliteitsborging is een indeling in klassen gemaakt. In het nieuwe wetsvoorstel wordt niet meer gesproken over risicoklassen, maar over gevolgklassen. De focus komt daarmee te liggen op de gevolgen die het niet voldoen aan de eisen kan hebben. Vergelijk het instorten van een woning met dat van het instorten van een ziekenhuis. Bij het vaststellen van gevolgklassen is aangesloten bij al bestaande indelingen. De belangrijkste hierbij zijn de gevolgklassen in de Eurocodes en melding- en vergunningplicht in het kader van brandveilig gebruik.

Hoe hoger de gevolgklasse hoe zwaarder de voorschriften zijn voor de toelating van een instrument. Bij de instrumenten wordt een onderscheid gemaakt tussen de woningbouw en utiliteitsbouw. Daarnaast is er een onderscheid tussen nieuwbouw en verbouw. Er zijn drie gevolgklassen (laag, middel en zwaar) waarbinnen voor iedere klasse vier mogelijkheden voor instrumenten zijn (woningnieuwbouw, woningverbouw, utiliteitsnieuwbouw en utiliteitsverbouw).

Vanaf 2016, als de wet naar verwachting van kracht zal zijn, wordt gestart met de laagste klasse. In gevolgklasse 1 vallen grondgebonden woningen tot maximaal drie lagen en niet voor bewoning bestemde gebouwen tot maximaal twee bouwlagen, van maximaal 20 m hoogte. Er zijn in klasse 1 geen gelijkwaardige oplossingen toegestaan voor voorschriften die de veiligheid betreffen.

In welke gevolgklasse komt Verbouw? 

Indien een bouwwerk, dat valt in gevolgklasse 1, wordt verbouwd dan geldt ook voor die verbouwing gevolgklasse 1. Voor verbouw gelden lagere eisen aan de kwaliteitsborging dan voor nieuwbouw, vanwege het verschil dat Bouwbesluit hierin maakt. In deze klasse valt bijvoorbeeld een tweelaags schoolgebouw dat wordt verbouwd tot grondgebonden woningen.

Een verbouwing van een bouwwerk uit gevolgklasse 2 of 3, waarbij geen sprake is van toename van de afmetingen, geen wijziging van de hoofddraagconstructie plaatsvindt en zonder de verplichting tot melding of vergunning brandveilig gebruik, valt ook binnen gevolgklasse 1. Hiermee wordt voorkomen dat een erg zwaar borgingsysteem nodig is voor een eenvoudige verbouwing. Ter toelichting: een verbouwing is meldingplichtig of vergunningplichtig met betrekking tot brandveilig gebruik indien de verbouwing leidt tot een wijziging van de eerder afgegeven melding of vergunning.

Van Egmond geeft aan dat het verbouwen van hogere kantoorgebouwen (meer dan twee lagen) tot appartementen vaak dus niet tot gevolgklasse 1 zullen behoren. Gevolgklasse 1 sluit bovendien de toepassing van gelijkwaardige oplossingen uit, die juist bij verbouw van groot belang zijn. Dit zal veel verbouwingen doen belanden in gevolgklasse 2 of hoger.

Complete oplossingen certificeren

In het kader van deze aanpak wordt het aantrekkelijk om producten in combinatie met applicatie en/of montage te laten certificeren voor een generieke oplossing, waarmee aan een deelset van eisen uit een instrument kan worden voldaan. Dat kan gaan om bijvoorbeeld complete dakkapellen en uitbouwen, maar ook om brandwerende coatings. Dit is tevens een kans voor ‘legolisering’: prefab bouwdelen voor keukens, sanitair, binnenwanden etc.

Addertje

Bij verbouw zit nog een vreemd addertje onder het gras. De Wabo is namelijk activiteitengestuurd, dat wil zeggen de bouwactiviteit moet voldoen aan de wet en niet het totale product. Bij verbouw betekent dat dus een dakopbouw zelf aan de eisen van het Bouwbesluit moet voldoen, maar de rest van het gebouw niet onder de keuring valt. Of de fundering en draagconstructie wel sterk genoeg zijn wordt niet getoetst in het kader van de omgevingsvergunning. Direct na oplevering moet het complete bouwwerk voldoen aan de eisen aan de bestaande bouw en zal dus worden afgekeurd, als de fundering te zwak blijkt. Dit principe draagt weliswaar bij aan de eenvoud die wordt nagestreefd, maar leidt ook tot onwenselijke situaties. Er zal een duidelijke demarcatie moeten komen welke delen van een gebouw (naast de bouwactiviteiten van de verbouwing) nog meer in de keuring moeten worden betrokken.

Wat maakt verbouw anders dan nieuwbouw?

Gedurende de komende maanden wordt gewerkt aan de AMvB voor de kwaliteitsborging. Daarna zal het zelfstandig bestuursorgaan van start gaan dat beoordelingsaspecten voor instrumenten gaat schrijven. Van Egmond wil met NRP verder in gesprek over waar het proces van renovatie en transformatie verschilt van nieuwbouw, zodat de instrumenten er een goed antwoord op gaan geven. Uit de verschilpunten kun je halen wat het betekent voor gevolgklassen. 

Verwachtingen van de consument

Verder zal er ook behoefte zijn aan instrumenten die niet alleen toetsen op het niveau van het Bouwbesluit, maar bovendien beter aansluiten bij de wensen en verwachtingen van de consument. Want de verbouweisen zijn veel lager dan nieuwbouw, terwijl een consument bij de aanschaf van een appartement in een verbouwd pand wel vaak die nieuwbouwkwaliteit verwacht. Van Egmond: ‘De huidige waarborginstellingen, die nu de grootste private toetsers zijn,  toetsen nu al op een veel hoger niveau dan Bouwbesluit. Zij toetsen 85 procent van de nieuwbouw koopwoningen. Mooi voorbeeld is Woningborg, dat getransformeerde gebouwen in sommige gevallen afkeurt, als is uitgegaan de minimale verbouweisen. Dat verzekeren ze dus nu al niet.’ Anderzijds is het dichttimmeren van de markt natuurlijk ook niet wenselijk, want denkend aan de behoefte aan kluswoningen, studentenhuisvesting en tijdelijke transformaties zijn lagere eisenpakketten juist welkom. Het spectrum van instrumenten dat hiervoor nodig is, roept nog veel vragen op, maar biedt zeker kansen aan de sector om er op een innovatieve wijze mee om te gaan.

Bent u aangesloten bij NRP en wilt u meepraten over het vervolg? Meld u dan aan bij Erna van Holland, NRP.

Door: Josine Crone, NRP

 

 

NRP omdat het nieuwe vastgoed er al staat